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经营城市的探索与实践

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在经济全球化和中国加入WTO、城市化和城市现代化进程加快的新的形势下,传统的城市建设和管理方式已不能适应,需要进行新的探索。有人提“城市经营”,认为城市类似放大了的企业,城市和企业一样需要经营;有人提“经营城市”。有人认为,“城市经营”是研究“经营城市”规律的科学(注:刘文俭:《城市经营概论》,《现代城市研究》,2001年第5期。)。我采用“经营城市”的提法,认为“经营城市”的提法更为妥贴、适当。
  一、经营城市理念的内涵和必要性
  (一)经营城市是一个全新的理念
  经营城市,简言之是把城市的资源和延伸资源作为资产,通过市场运作,获取经济、社会、环境效益,促进城市发展。经营城市的主体是城市政府。经营城市要“政府主导,企业参与,市民关心”。
  政府是建设和管理城市的主体,对经营城市起着主导作用。政府全权负责城市的规划和规划的实施。企业参与经营城市。一方面,企业可以参与投资;另一方面,企业操作经营城市的具体项目,实现城市规划目标。城市环境质量是市民生活质量的重要组成部分,城市公共物品的价格直接关系到市民的消费支出。市民是城市的主人,市民关心经营城市的内容和方案。城市规划的实现,必须依靠市民的配合。
  经营城市的客体主要有:(1)城市有形资产:城市土地,尤其是对城市中的闲散土地,废弃土地进行开发利用和升值,对已使用的土地进行再开发再升值;城市基础设施和公用设施,如路、桥、飞机场、火车站、汽车站、地下管网等;城市公共产品,如水、电、气、热等。(2)城市无形资产:城市形象、城市知名度、城市品牌、城市投资软环境(法规、政策、办事效率、市民素质)、城市风光等。(3)城市延伸资产,如路、桥冠名权等。
  (二)经营城市的必要性
  1.城市基础设施建设现状与实现城市化、城市现代化和可持续发展要求不适应,急需完善。城市的道路网负荷不均衡,机动车停车场等静态交通设施严重短缺。公共交通和对外交通不足,交通现状与优化交通环境要求不适应。需要发展快速、便捷的城市公共交通和航空、铁路、高速公路交通,并在时空、航班线路上合理有序。城市生态环境建设与可持续发展不适应。污水、生活垃圾无害化处理设施建设不足,城市公共绿地短缺,分布不均匀,生态补偿功能差,居住环境质量不高。城市水、电、气、热供应数量和质量与城市化和城市现代化要求不适应。城市电信、邮政与信息时代对优化投资通讯环境要求不适应。
  2.传统的投融资体制、机制,使城市基础设施建设筹集资金困难。城市基础设施建设必需有规划,有发展目标,并通过项目实施。但所有项目的实施,必须以资金为基础。筹集资金是关键。城市基础设施建设项目资金需求量大,但筹资困难。如果举债建设,不仅巨额举债有困难,而且必然遇到还贷的效益性问题,又无法进入城市基础设施建设资金的良性循环,必然使其债务越积越多。而传统的投融资体制、机制,不利于民间资金、企业资金和外资进入城市基础设施建设。各大企业集团期望出资参与城市基础设施建设,但缺少准入规则,投资管理呈封闭式运行,使外界参与投资出现瓶颈效应,抑制了企业间参与经营性项目公平竞争的渠道,阻碍了建设资金投入的健康发展。
  二、城市基础设施建设需要利用资本市场
  资本市场是指交易期限在一年以上的长期金融市场,主要满足中长期资金需求和政府等机构弥补财政资金不足的需要。它包括证券市场、投资基金市场、长期存贷市场等。资本市场的基本作用,就是通过证券、基金等金融工具的交易,为资本供求者提供多种可能的选择机会,以适应不同投资和融资的要求,将资本向有效的使用方面进行资源整合,形成新的要素配置,促进新的供给尽快形成并发挥效用。
  资本市场与城市基础设施建设投融资关系密切。首先,资本市场上的各种金融工具以不同的方式和期限,为市政、公用基础设施的投融资提供了多种渠道、多种方式的选择,可有效地解决项目的资金问题。其次,利用资本市场是改革城市基础设施建设投融资机制的重大突破。一方面有助于企业和项目产权结构发生积极的变化,即明晰产权,使产权的权能同利益挂钩,以产生各种效益,同时推进企业内部治理结构的调整,使其适应现代市场经济的要求。另一方面,通过利用资本市场积极培育竞争性投融资机制,以竞争带动资本和其他要素的最佳配置,并在相当程度上降低投融资成本,并且加强和改进项目管理。第三,城市基础设施建设投融资领域为资本市场开辟了新的业务空间,有利于资本市场扩大规模。城市基础设施建设对资金的需求巨大,资本市场在满足这一巨大需求的过程中不仅可以扩大业务范围,并且还能创造出新的金融工具。第四,利用资本市场可以部分解决城市基础设施建设的投资问题,提高投资效率,分摊投资风险,减少政府的投资负担。第五,可以促进部分城市基础设施建设资产的流通,增加这些资产的实现能力,变“死”资产为“活”资金,实现投资的良性循环。第六,通过资本注入方式的改变,可以有效地改变城市基础设施建设投资企业的运行机制,降低过高的资产负债率,提高资金的运营效率,逐步消除因体制原因积累的风险,真正推动政企分开和政府职能的转变。第七,切实推动城市基础设施建设投资体制改革,真正实行投资多元化。
  要看到城市基础设施建设对资本市场的利用,也有局限性。首先,它只适用于有收益的城市基础设施建设项目和有相当资产规模的投资企业,对资本市场的投融资要求有回报。其次,在资本市场结构和宏观环境变动较大的情况下进行城市基础设施建设的投融资,具有一定的风险,其中包括发行风险、利率风险、外汇风险等。任何一项风险的发生,都会给项目的实施造成巨大影响。

三、经营城市的主要内容
  (一)经营城市土地
  土地是城市最大的国有资产,经营城市首先是经营城市土地。实行城市国有土地资本运营是由土地资本的重要性决定的。土地是一个城市产业结构空间布局和城市功能的载体,土地供应状况直接关系到一个城市的发展空间、发展潜力和发展方向。因此,要使有限的城市空间发挥最大的效用,必须高度重视对城市土地的供应和运营的管理,努力提高土地资本的利用效率和地域空间的生态环境效益及经济效益。土地是一切经济活动最基本的载体,土地又是不可再生的资源。土地的重要性及其资源的稀缺性,决定了城市政府必须对土地一级市场实行垄断,即不仅城市的国有土地必须掌握在政府手中,任何单位和个人不得染指土地的买卖活动。而且,属于农村集体所有的土地要出卖,也只能由政府统征。自八十年代末我国实行土地有偿使用以来,土地日益成为城市资产的重要组成部分,并与城市经济、人口、环境管理的水平紧密相关。一个具有良好经济前景、高效率管理的城市,必然带来较高的地价水平。由于土地是稀缺的和不可移动的资源,一个城市的建设、管理、经济、环境等方面的水平与土地收益呈正相关的关系,因此,城市在城市建设、管理、发展等方面的投入,可以通过土地出让实现回报。近几年来,各地通过土地有偿使用为城市建设和国有企业改革积累了大量资金的事实,充分体现了加强城市土地经营的重要性。
  为经营好城市土地,第一,要建立和实施土地收购储备制度,这是加强国有土地资本运营的有效手段。实践证明,开展国有土地资本运营,必须加强政府对土地供应的调控,而建立土地收购储备制度是增强政府供应土地的调控力度,解决“多头”供地的有效手段。1997年下半年起,杭州市开始建立并实行土地收购储备出让制度。主要措施包括:成立市土地储备中心,具体实施土地收购储备和出让的前期准备工作;出台《杭州市土地储备实施办法》,规定土地收购储备制度的具体政策和做法等。市土地储备中心通过行使土地“统一收购权”和“统一批发权”,实行“政府主导型”的土地储备制度。这一制度规定,市区房地产开发用地必须先统一由市土地储备中心收购储备,然后由规划部门提供规划指标给储备中心,房管部门向储备中心颁发相关地块《房屋拆迁许可证》,计划部门给予相应的立项,由储备中心将“毛地”变为净地。通过政府土地管理部门一个“口子”向市场供地,强化了政府在土地供应上的主导地位,明晰了城市土地的产权关系,从而强化了政府对土地一级市场的宏观管理,为全面实行城市国有土地资本运营奠定了良好基础。第二,实行土地招标拍卖,是开展城市国有土地资本运营的必然选择。建立公开、公平、公正的市场环境是社会主义市场经济的客观要求。杭州市政府在这方面先行一步,调整了房地产开发用地的审批程序,实行供给引导需求的土地资产运作模式。另一方面,加强土地招标拍卖的组织领导,把原先成立的市土地收购储备管理委员会调整为市土地收购储备出让管理委员会,由分管市长牵头,计划、城建、规划、房管、财政、土地等有关部门参加,负责城市土地招标拍卖的决策和土地出让中政府各有关职能部门行为的协调。2000年11月杭州市已被国土资源部确定为全国国有土地资本运营的试点城市之一。
  (二)经营城市基础设施
  城市基础设施有广义与狭义之分,狭义是指供电、供水、供气、交通运输和邮电通讯等设施。广义是基础设施还包括文化、教育、科学、卫生等设施和部门。城市基础设施是整个国民经济基础设施在城市地域的集结和延伸,其服务对象是城市的生产和生活。“既为城市物质生产、社会发展,又为城市人民生活提供一般条件的基础性公共设施,是城市生存和发展的基础”。城市基础设施的内容概括为能源系统,邮电通讯系统,交通运输系统,供水、排水系统,生态环境系统,城市防灾系统等六大方面。城市基础设施也可分成电力建设、运输邮电和公共设施三大类。公共设施又包含市政建设和公用事业两类,市政建设包括园林绿化、环境卫生、市政工程建设与管理等;公用事业包括自来水、煤气、公共交通等。城市基础设施资本规模和工程投资往往是巨大的。而城市政府采用单一的财政拨款方式来筹集巨额城市基础设施建设资金很困难。城市基础设施建设对资金的需求量巨大,靠传统的政府投资难以在短期内筹足资金,而经营城市提供了新途径。
  各城市应该也可能根据自己的情况选择城市基础设施和公用设施建设项目的融资方式。主要方式有:(1)股票市场融资。对城市基础设施和公用设施建设项目进行分析,根据不同的条件,选择直接上市、借壳上市、买壳上市或境外上市的融资方式。(2)基金市场融资。吸引民间资金投资基础设施产业。对契约型或公司型基金、开放型基金或封闭型基金方式进行选择。最好采用公司型、封闭型、公募式基金的融资方式。(3)债券市场融资。采用市政债券、公司债券。如上海市曾经发行浦东建设债券和煤气建设改造工程债券。这种形式在本质上就是以城市政府为担保的地方债券形式,而且是在现行制度下被政府认可的、普遍使用的基本融资模式。
  (三)经营城市公共物品
  城市公共物品(供水、供电、供热、供气等)具有双重性。一方面,具有天然垄断的特性;另一方面,具有服务性、公益性特点。因此,经营城市公共物品既要考虑公共物品的可持续利用问题,提供公共物品企业的可持续发展,也要考虑低收入者的承受能力;既要考虑眼前利益,也要考虑长远利益。公共物品是劳务产品和服务,可以进行投入产出分析。由于城市经济及社会环境自身是一个不断发展的过程,城市公共物品本身随着经济的不断发展而在发生变化。对于已有的公共物品而言,公共物品的生产条件和劳务成本定价也在发生变化(或变高、或变低),因而公共物品的定价不能是长期不变的。人们的收入水平、城市资源的稀缺程度都在不断地变化,随着外界条件的变化,城市公共物品的定价也应当不断地发生变化。政府在定价时可采取听证会的方法充分听取各方面的意见。各城市的资源状况、居民的收入水平、消费水平和承受能力有差异,在定价时不能简单对照、攀比。
  (四)经营城市的投资环境
  为了发展经济,过去很多城市都是走一条路子,即争项目,找贷款,办工厂,通过兴办企业,出产品,上产值,拿利润,增税收。由于市场竞争日趋激烈,各地重复建设项目众多,往往面临诸多风险,不仅不能挣钱,还要背上债务包袱,然后不得不再拿财政的钱即纳税人的钱去填补,造成恶性循环。良好的投资环境是吸引外资的极为重要的条件,是城市竞争力的重要组成部分。良好的投资环境,包括完备的城市基础设施和市政公用设施,完善的城市功能,优美的自然环境与人文环境的和谐,以及开放的政策和法规。这种环境条件,是吸引国内外资金的前提,环境优势可以转化为经济优势。城市竞争力提高了,城市整体增值,国家、城市、这个城市的所有企业、单位和个人都可以受益,实现“多赢”。
  (五)经营城市的品牌形象
  城市特色和城市吸引力是城市资产经营、城建项目市场化运作以及城市经济发展的重要载体,没有良好环境和形象,城市就没有吸引力,经营城市也就失去了载体依托。因此,从长远看,进行城市资产经营,不仅要重视直接收益的经营项目,更要把城市作为一个“品牌”来经营。必须在完善城市功能、改善城市环境、突出城市特色中,着重打造城市“品牌”,不断提高和实现城市自身增值。打造城市“品牌”,城市品牌形象一般表现为城市外部的知名度和口碑,它是由城市外在的和内在的经济、环境和社会变化的深度、广度和速度的信息传递形成的。城市品牌是城市的无形资产,要充分认识它的价值。获得这样的无形资产要有眼光和较大的投入。大连市包括城市建设投资在内的全社会基本建设投资,1952年到1978年的26年的年均增长率仅为6.3%。而1978年到1990年12年的投资年增长率增长到21.37%,1990年至1997年间又提高到33.37%。与此同时,国民经济也有了大幅度的增长。1999年全市实现国内生产总值 1003亿元,比上年增长11.1%,连续8年保持了两位数增长。营造城市品牌要明确价值取向,美化一个城市,最重要的是要有总体规划和精品意识,并不是有钱就能堆出一个美好的环境。
  (六)经营城市的文化品味
  城市是立体的图画,流动的风景线。城市建筑是凝固的艺术,欧洲人把他们的古城、古建筑都视为珍宝,文艺复兴时期那些大师的作品,也多体现在一座座建筑的设计、墙雕和绘画上。建筑物既是物质产品,也是文化产品,是物质文明和精神文明的载体和结晶。搞好城市需要有艺术眼光和文化品位。城市建筑文化一般具有先进性、综合性和多样性的特征。城市建筑文化的先进性一般表现为具有代表市民的素质和理想追求的品格,它是与城市先进生产力的代表相通的,也是民族的精神和历史文化的积淀和升华。城市建筑文化所具有的广泛的综合性和多样性,特别多的表现在国际性城市、大城市和旅游城市,那里既是民族的、地区的文化集结点,也是传统的和现代的、东方和西方文明的汇合处。因此,提高城市建筑的文化含量和质量,既要求这种文化的先进性和代表性,也要求这种文化的兼收并蓄的多样性和艺术性;既反映现代城市生产力水平和生活水平,又反映民族和时代精神,通古达今,中西合璧,雅俗共赏。经营城市的文化品味,发展文化产业,弘扬先进文化,将提升城市整体形象,提高城市的整体价值。


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